Виталий Клюев, Директор департамента государственной политики в области морского и речного транспорта, Министерство транспорта Российской Федерации. / Фото: Корабел.ру
Публикуем материал Виталия Клюева, Директора департамента государственной политики в области морского и речного транспорта, Министерство транспорта Российской Федерации, с которым он выступил сегодня на конференции "Кодекс торгового мореплавания РФ как основной национальный правовой инструмент обеспечения коммерческого судоходства".
Кодекс торгового мореплавания является системообразующим элементом российской отрасли морского права и играет определяющую роль в регулировании общественных отношений в области морского транспорта и иной деятельности, связанной с использованием судов в морских пространствах. Тот факт, что на протяжении почти 100 лет КТМ в меняющихся политических и экономических условиях сохраняет свою структуру, основные положения и правовые концепции свидетельствует об устойчивости отраслевого регулирования и востребованности этого законодательного акта. Морское право и КТМ Прежде чем обсуждать собственно Кодекс торгового мореплавания (КТМ) и его место в системе права России хотелось бы затронуть тему собственно сферы общественных отношений, регулируемых Кодексом.
Правовая наука пришла к понимаю отраслевого принципа построения системы права с выделением, так называемых базовых отраслей права: конституционное, гражданское, уголовное, административное право и ряд подобных отраслей. Кроме базовых отраслей выделяются комплексные правовые отрасли, и вот их состав, критерии формирования, и даже определение, что же такое комплексная отрасль права, правовая наука внятным образом не дала. И это не только теоретический вопрос. Принятие отраслевого подхода к построению системы права при отсутствии понятных критериев или хотя-бы подходов к определению и обособлению комплексных отраслей права существенным образом затрудняет законопроектный процесс. Для определения роли и места КТМ в системе права России прежде всего необходимо ответить на вопрос к какой отрасли права он относится и обособить эту отрасль.
Конечно четкого разграничений права на отрасли с полным обособлением отраслей быть не может, но подходы к определению характеристик отрасли, и как следствие, определение пределов, сферы и методов регулирования в отрасли должны быть.
В юридической литературе, в учебниках, в публицистике за аксиому принимается существование отрасли морского права, с аргументацией этого посыла, проистекающей из международной практики. При этом существует три тенденции:
1) расширение морского права до регулирования любой деятельности, связанной с морем, включая его дно, толщу воды и воздушное пространство на морской поверхностью;
2) сужение морского права до вопросов регулирования правоотношений, возникающих при перевозке грузов, пассажиров и их багажа морским транспортом;
3) расчленение морского права на более мелкие конструкции, например, одним из авторов предлагается рассматривать как отдельную отрасль "морское экологическое право".
Существует также мнение о том, что морское право является составляющим элементом отрасли транспортного права.
Осмелюсь утверждать, что морское право является целостной, самостоятельной комплексной отраслью права в системе права Российской Федерации по следующим, собранным автором настоящей публикации из разных научных источников, критериям:
1) Историческое развитие. Морское право исторически развивающаяся отрасль права, зародившаяся еще до нашей эры, и по сути, явившаяся предшественником современного торгового права в целом. 2) Институциональность. Морское право обладает целенаправленно созданными обособленными институтами – кодифицированное законодательство, органы власти различного уровня с функциями разработки, принятия, имплементации и контроля (надзора) в области регулирования сферы морского права, отраслевые образовательные и научные организации. 3) Правовая теория. За долгое существование морского права, как обособленной отрасли, сформировались присущие только морскому праву теоретические подходы и принципы регулирования правоотношений в сфере морской деятельности. 4) Обособленность предмета регулирования. Морская деятельность в различных морских пространствах подчиняется различным правовым режимам, присущим только этой деятельности и только этим пространствам. Обособленность присуща регулированию отношений основных субъектов морского права – капитана морского судна и членов экипажа морского судна, которые длительное время могут находиться вне физического пространства, находящегося в юрисдикции государства с присущей ему (государству) структурой регулирования и принуждения. 5) Метод правового регулирования. Институты принуждения, привычные для российского административного или уголовного права, в морском праве, ввидуе гогло баль ност и, универсальност и и трансграничности малоэффективны или вовсе не применимы. В области мореплавания выработаны уникальные механизмы обеспечения исполнения принятых норм и правил, например, система государственного портового контроля.
Современное развитие Кодекса торгового мореплавания
Одним из ключевых факторов, определяющих морское право в качестве правовой отрасли, является кодифицированность законодательства, и центром этого фактора конечно является Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации, отмечающий в 2024 году свое 25-летие.
КТМ образца 1999 года является доработанной версией своих предшественников из СССР - КТМ 1969 года и КТМ 1929 года.
Интересным является тот факт, что концептуальные положения всех трех реинкарнаций КТМ не претерпели существенных изменений и сохранили свою актуальность на протяжении уже почти 100 лет. Это касается 3 предмета регулирования – правоотношения, возникающие при использовании судов, квалифицирующих признаков при формулировании определения судна, перечня судовых документов, юридических механизмов и порядка государственной регистрации судов, и даже особенностей регулирования регистрации и эксплуатации маломерных судов, определение которым несколько раз эволюционировало.
Современная версия КТМ находится в непрерывном совершенствовании. Всего начиная с 2001 года, когда спустя всего два года после вступления КТМ в силу была принята первая поправка к нему, по настоящее время принято 59 федеральных законов, вносящих изменения в КТМ и одно постановление Конституционного суда 2004 года, отменяющее действие пункта 2 статьи 87 КТМ. Два таких федеральных закона приняты, но вступят в силу с 1 сентября 2024 года.
Основные направления совершенствования КТМ за период его существования можно разделить на три направления:
1) адаптация норм торгового мореплавания под изменяющиеся институты власти России и перераспределение публичных функций, предусмотренных КТМ, между этими институтами; 2) систематизация и приведение терминологии и паровых норм КТМ в соответствие с иными законодательными актами России; 3) регулирование по существу: формирование новых регулятивных механизмов, учет новых норм международных договоров и приведение норм КТМ в соответствие с существующими международными правовыми нормами.
Большая часть законодательных актов, внесших поправки в КТМ, относится к первым двум категориям и не заслуживает детального анализа, за редким исключением.
Первой значимой законодательной новацией в КТМ стал закон о Российском международном реестре судов (РМРС) 2005 года (№ 168-ФЗ), которым была предпринята попытка создать конкурентоспособный правовой 4 режим для российских судов, участвующих в международных перевозках. Одновременно были внесены поправки и в Налоговый Кодекс, но ожидаемого эффекта эти поправки не принесли. Тем не менее в КТМ были созданы необходимые правовые конструкции для упрощения регистрации судов в отдельном реестре.
Следующей значимой для морской отрасли вехой в развитии КТМ стал Закон о морских портах и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации 2007 года (№ 261-ФЗ), которым был окончательно положен конец многовластию в морских портах. Морские порты перестали иметь разделение на виды, и было узаконено одно должностное лицо в морском порту, исполняющее функции портовых властей – капитан морского порта.
Обширные поправки в КТМ были внесены в 2011 году (Федеральный закон № 141-ФЗ), предусматривающие уточнения, доработки и усовершенствования, обусловленные сформировавшейся практикой правоприменения КТМ в российской действительности, а также результатами административной реформы органов государственной власти России 2004 года. Приобрели современный вид нормы, касающиеся государственной регистрации судов, были явным образом сформулированы и разграничены нормы, касающиеся классификации и освидетельствования судов, систематизирован перечень судовых документов из которого исключены необоснованные дублирования из международных правил, введена двухэтапная схема государственной регистрации судов и существенно сокращены ее сроки. Кроме того, механизмы и пределы ограничения ответственности судовладельцев и собственников судов были приведены в соответствие с международными нормами. Надо отметить, что при подготовке этого законопроекта точка зрения автора настоящей публикации об исключении дублирования положений международных договоров России в КТМ не нашла необходимой поддержки. Такое дублирование приводило и приводит к негативным последствиям в практике правоприменения. 5 Наиболее ярким последствием дуализма регулирования КТМ и международных договоров явился судебный процесс по компенсации последствий разлива нефти в результате крушения танкера "Волгонефть-134" в ноябре 2007 года в Керченском проливе. К моменту аварии предел гражданской ответственности за причинение вреда от разлива нефти, перевозимой в качестве груза, установленный в КТМ, был существенно ниже предела ответственности, установленного измененной Конвенцией о гражданской ответственности за ущерб от разлива нефти, перевозимой в качестве груза. Судно было застраховано по КТМ на сумму, меньшую чем сумма, требуемая международным договором. Все судебные инстанции, включая Верховный суд, не нашли правового разрешения этой коллизии и процесс по сей день остался незавершенным. КТМ и сейчас изобилует такими нормами. Этим же законом по страннике путем дублирования были имплементированы нормы "бункерной" Конвенции.
Административная реформа 2004 года в полной мере добралась до КТМ в 2011 году в виде Федерального закона (№ 242-ФЗ), добавившего в КТМ статью 6.1 об организации государственного контроля и надзора в области торгового мореплавания.
В 2011 же году получило свое продолжение начинание с Российским международным реестром судов (Федеральный закон № 305-ФЗ). Пункт 7 статьи 33 КТМ приобрел понятный закрытый перечень видов судов, которые получали право быть зарегистрированными в РМРС. В совокупности с поправками в Налоговый Кодекс этим законом был создан правовой и экономический режим для судов под российским флагом, который уже смог конкурировать с режимами удобных флагов, и в результате этой законодательной инициативы под российский флаг зашло более тысячи судов.
Следующий заметный пакет поправок 2012 года касался наведения порядка в регулировании правоотношений, связанных с регистрацией и эксплуатацией маломерных судов (Федеральный закон № 36-ФЗ). Впервые 6 маломерное судно было названо маломерным судном с определением квалифицирующего признака именно через размер (маломерное – малый размер) – 20 метров в длину. Этим же законом в КТМ обособлено регулирование в отношении спортивных парусных судов.
Эпохальным для КТМ и для отрасли морского права является закон 2012 года (№ 132-ФЗ), давший однозначное, юридически значимое понятие Северному морскому пути в географических терминах, вытекающее из положений статьи 234 Конвенции ООН по морскому праву 1982 года. Были узаконены правила плавания по СМП и определены основные параметры оказания ледокольных и лоцманских услуг на СМП.
В 2016 году в КТМ (Федеральный закон № 282-ФЗ) появилось понятие морской линии, порядок ее регистрации и прекращения, требования к линейным операторам и преференции в отношении линейных судов.
В 2017 году (Федеральный закон № 460 - ФЗ) была разрешена давняя коллизия, заключавшаяся в таком прочтении КТМ, при котором для регистрации судна под российским флагом судно должно было обязательно зайти в российский порт. Регистрационные действия приобрели документарный характер. Кроме того, была предпринята попытка закрепления части грузовой базы за российскими судами (статья 4 КТМ), хотя в финальной версии закона были созданы некоторые изъятия из предложенного правила.
В 2018 году в КТМ появляется еще дин судовой реестр – Российский Открытый реестр судов, с налоговым режимом, схожим с РМРС, но с некоторыми изъятиями административного характера, касающихся национальности членов экипажа.
Определенную революцию, разрушившую единовластие в морской сфере, совершил закон 2018 года (№ 525-ФЗ) создавший параллельную властно-административную структуру управления в отдельно взятой акватории – СМП. Этим законом большинство полномочий по регуляторике и 7 обеспечению безопасности плавания судов на СМП были переданы от Минтранса России и Росморречфлота Росатому.
Федеральным законом 2021 года (№ 142-ФЗ) в КТМ вмешались судостроители, внеся поправки, закрепляющие приоритетное право морских перевозок за судами, построенными в Российской Федерации.
Одновременно с присоединением России к Найробийской Конвенции об удалении затонувших судов (Федеральный закон № 395-ФЗ) в 2021 году в КТМ внесены обширные поправки, детально регламентирующие порядок подъема затонувшего имущества в море с оказанием мер государственной поддержки (Федеральный закон № 470-ФЗ). В этот раз законодатель не стал воспроизводить положения Международного договора в КТМ, а установил именно национальные особенности организации работ по удалению затонувшего в море имущества, обеспечив полную совместимость этих национальных требований с конвенционными положениями.
Достаточно необычной практикой для российской правовой системы в целом и для КТМ в частности явилось приятие закона, регулирующего правоотношения, возникающие при эксплуатации морских автономных надводных судов [2] (Федеральный закон № 294-ФЗ). Эта необычность выражается в том, что на международном уровне соответствующее регулирование находится еще в разработке. Российский законодатель взял на себя смелость сделать шаг в направлении легализации автономных судов практически первым в мире. Результаты этой законодательной инициативы под руководством автора настоящей публикации были направлены в Международную морскую организацию в виде более чем 35 нот [3] и возымели существенное влияние на нормотворческий процесс глобального характера [4]. За всю предыдущую историю КТМ международное право влияло на КТМ, а с приятием закона об автономном судоходстве КТМ стал влиять на формирование международного права.
С сентября 2024 года вступают в силу поправки в КТМ 2024 года, узаконивающие механизм технического менеджмента судов, давно 8 являющийся принятой в мире практикой, но не реализованной законодательно в России (Федеральный закон № 28-ФЗ). Законом предусматривается право судовладельца передать свои функции, предусмотренные КТМ и международными нормами, включая нем экипажей, техническому управляющему по договору технического управления, известному в мире под названием "Шипмен". Ожидается, что примерная форма такого договора будет утверждена Минтрансом России в ближайшее время, а требования к техническому управляющему утвердит Правительство РФ.
Ближайшее и перспективное будущее КТМ
На пути к КТМ находятся еще несколько законодательных инициатив, три из которых заслуживают обсуждения.
В Правительстве РФ находится на рассмотрении законопроект, разрабатываемый в соответствии с поручением Президента РФ и связанный с оптимизацией перечня судовых документов и процедур государственной регистрации судов. Законопроектом предусматривается упразднение судового санитарного свидетельства о праве плавания, переформатирование процедуры выдачи разрешения на судовую радиостанцию, упразднение регистрации судовых журналов у капитана морского порта и последующее хранение судовых журналов у капитана морского порта и ряд других усовершенствований.
В соответствии с обращением компании "Совкомфлот" к руководству страны, разработан и уже принят Госдумой РФ в первом чтении законопроект о приоритетном праве российских судовладельцев на перевозку российских грузов. Законопроектом предполагается обязать грузовладельцев, заказывающих перевозку, направлять запрос российским судоходным компаниям через специально созданную государственную информационную систему, и только если российские судовладельцы в установленный срок не выразили намерения осуществить эту перевозку, то грузовладелец сможет 9 привлечь иностранный тоннаж. Предполагается, что перечень грузов, подпадающих под это регулирование, будет утверждаться Правительством России.
И еще один законопроект, который также принят Госдумой РФ в первом чтении, точнее два законопроекта в пакете, направлен на регулирование безопасности людей на водных объектах. Среди прочего, законопроектом устанавливаются новые правовые механизмы освидетельствования и государственной регистрации маломерных судов и надзора (контроля) за ними, а также аттестации лиц, осуществляющих управление маломерными судами. Корреспондирующие изменения вносятся в КТМ, фактически исключающая регулирование использования маломерных судов из сферы действия КТМ. Исключение составят маломерные суда, используемые в целях обеспечения работы в морском порту (портовый флот), а также маломерные суда, регистрируемые в Российском международном реестре судов, регулирование государственной регистрации которых остается в КТМ.
Представляется, что в дальнейшем КТМ будет расширен нормами, детализирующими обязательные требования, как это предусматривается недавним законодательством об обязательных требованиях. Так, обязательные требования могут быть установлены только законом. Ни Правительство РФ ни тем более Минтранс России не имеют права устанавливать обязательные требования, за исключением случаев, установленных законом, и в пределах, установленных законом.
Еще одно направление развития КТМ – это цифровизация. Первая реальная попытка цифровизации в КТМ предпринята в 294-ФЗ (об автономном судоходстве), которым введена возможность использования цифровых перевозочных документов, включая коносамент. Следующим шагом должна стать цифровизация иных документов, так или иначе упоминаемых КТМ.
Было бы правильно, по мнению автора, все-таки исключить дублирование международных норм в КТМ, что позволило бы в полной мере 10 воспользоваться механизмами статьи 15 российской Конституции и законодательства о международных договорах в части надлежащей имплементации в России международных норм в области торгового мореплавания. Такому подходу препятствует, в том числе, слабая научная изученность вопроса имплементации международных норм морского права в национальную систему права и приверженность некоторых специалистов в области морского права методологии времен СССР о непременном введении международных норм национальными правовыми актами.
Еще одна проблема КТМ, над которой следовало бы поработать, это определенная бессистемность субъектного состава правоотношений, регулируемых КТМ. Прежде всего это относится к терминам "судовладелец", "перевозчик", "собственник", "владелец судна", "фрахтователь", "доверительный управляющий" и т.п. И дело не столько в дефинициях этих терминов, сколько в разграничении и соотнесении прав и обязанностей соответствующих субъектов в регулируемых КТМ правоотношениях.